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曹磊 | 日本城市軌道交通健康發展的特點及啟示
發布日期:2019-10-12 信息來源:中咨研究 訪問次數: 字號:[ ]

【摘要】

日本是世界上城市軌道交通最發達的國家之一,通過多年的持續改善,已基本實現了城市軌道交通的健康發展。經驗表明,城市軌道交通健康發展的前提是提供高水平的公共服務,同時經營主體能夠實現財務可持續。我國城市軌道交通發展正面臨著由數量向質量轉變的過渡期,應基于發展現狀和特點,有針對性的向日本學習,通過法制引導與保障、運用市場手段、堅持“以人為本”,在持續不斷的改進下,逐步實現城市軌道交通的健康發展。

健康是指一個人在身體、精神和社會等方面都處于良好的狀態,引申到城市軌道交通,其含義是以提供高水平的公共服務為前提,同時經營主體能夠實現財務可持續。國內城市軌道交通目前呈現的高峰期限流、安檢繁瑣、換乘不便、無障礙設施不足等現象,嚴重影響了乘客的出行體驗,與高水平的公共服務相距甚遠;另外,城市軌道交通建設投資巨大、運營成本高昂,而票價相對低廉,僅靠票務收入無法覆蓋建設成本和運營成本,國內大多數城市城市軌道交通企業面臨著財務難以持續的難題。

日本是世界上城市軌道交通最發達的國家之一,通過多年的持續改善,已基本實現了城市軌道交通的健康發展。本文從法制化、市場化和人性化三個角度出發,對日本城市軌道交通健康發展的特點進行了總結。

一、日本城市軌道交通健康發展的特點

(一)法制化

在日本沒有專門針對城市軌道交通而制定的法律,而是將所有符合或相近鐵道制式特性(專有路權、固定導向)的制式納入一個法律體系進行統一管理。根據日本《鐵道事業法》及《鐵道事業法施行規則》,鐵道包括除《軌道法》(主要針對路面敷設,并遵守道路交通規則的系統制式,如有軌電車)以外的所有鐵道,具體包括:普通鐵道(新干線、一般鐵路)、懸垂式鐵道(懸掛式單軌)、跨座式鐵道(跨坐式單軌)、自動導軌鐵道(AGT、APM)、無軌電車、纜索鐵道(索道)、懸浮式鐵道(磁懸浮)、上述鐵道以外的鐵道。可見,城市軌道交通除有軌電車外的全部制式已納入“鐵道”的范疇。

日本城市軌道交通投融資、建設、運營等各項工作,都是以法律為依據,在政府指導監督下進行的。以城市軌道交通為對象的法律法規,最主要有《鐵道事業法》(1986年12月4日法律第92號,2016年法律第19號修改)和《鐵道營業法》(1900年3月16日法律第65號),制定了國家對軌道交通事業實行許可、認可的批準、監督和管理制度以及建設、運營的相關要求。日本軌道交通法規體系具有以下特點:

1.軌道交通建設運營的全過程監管

日本軌道交通法律法規體系,不但法律法規數量多,而且比較完善、全面和細致,涉及軌道交通建設和運營的各個階段,包括規劃、設計、施工、設施和設備、運營及管理、一直到運營停止、線路報廢,都有相應的法律法規。

2.建立了嚴格的申報、許可制度

在軌道交通方面,不管從事何種軌道交通事業都要向國土交通大臣申報,以得到批準和獲得許可。這是一種嚴格的申報許可制度,其內容包括城市軌道交通規劃、單項軌道交通事業立項、軌道交通施工、道路下部施工、施工方法、無息貸款事業的認定,特別設計、施工期限等都向國土交通省提出申請,并詳細規定申報的內容和項目。

3.制定多渠道融資、多種補助制度,體現政府的支持鼓勵性政策

日本確立了多種融資制度,包括政府補助制度、無息和低息貸款制度、發行建設債券、使用者負擔和受益者負擔、建設軌道交通建設基金等一系列制度,支持和推動軌道交通的建設和運營,取得明顯的效果[3]。

4.確保運輸安全,貫穿軌道交通所有法律法規

1951年,日本運輸省就在確保運輸安全的省令中,對運輸管理提出了應遵守的三大綱領:確保運輸安全是運輸的生命,遵守操作規范是運輸安全的基礎,作業嚴整性是確保運輸安全的必要條件。在所有的法律法規中,都會重申和強調運輸安全、運輸安全是運輸行業的最高理念。

5.建立軌道交通安全信息發布制度

為了強化軌道交通乘客和輿論的監督作用,提高軌道交通從業人員的安全意識,日本建立了軌道交通安全信息發布制度。《鐵道事業法》明確規定:①國土交通大臣以法律為依據,對軌道交通發生災害的實際情況,對脫軌、沖突停運等運營事故、關于軌道交通事業的改善和行政指導意見、安全設施的投資、與安全有關的信息等要及時向社會發布、公告;②各軌道交通事業,在每個事業年度要將安全運營的方針、安全運營狀態、行動計劃等與安全有關的信息向社會發布。

6.建立運輸、交通政策審議會制度

戰后,日本政府在中央各省廳及地方各級行政機關中,普遍設立了調查、審議政府某些行政事項的咨詢機構,總稱為審議會。審議會作為政府行政機關的附屬機構,以法律形式確立后形成一種制度,在政府各項決策中發揮重要作用。審議會通常由政府、企業、研究者、消費者各方面專家代表組成,審議方案、提出意見,以供政府決策時參考[4]。

7.設立獨立事故調查制度

2008年日本制定了《運輸安全委員會設置法》,根據該法律規定,運輸安全委員會以具有獨立權限的身份常設于國土交通省。設置運輸安全委員會的目的,是為客觀、科學的調查軌道交通事故和重大安全隱患的原因,從公正、中立的立場研究防止事故和重大事故隱患再次發生和減輕事故造成的損害程度。

(二)市場化

日本通過多元化經營主體的有序競爭,多元化的經營策略,以及政府多元化投融資的制度設計,使日本城市軌道交通基本實現了市場化,它是日本城市軌道交通得以健康發展的重要保障。

1. 多元化的經營主體

從資本所有角度,日本城市城市軌道交通的經營主體可以分為三類:民間資本、民間資本與中央政府及地方政府或企業共同出資成立、中央政府或地方政府;從法律角度出發,可以分為:私人法人(民間資本、民間資本與中央政府及地方政府或企業共同出資成立)、特殊法人(中央政府或地方政府)、地方公共團體(地方政府)。以日本首都圈(涵蓋茨城縣、栃木縣、群馬縣、埼玉縣、千葉縣、東京都、神奈川縣以及山梨縣,面積13,514 km2,2018年人口為4417萬人)為例,53條鐵道線路約2560km由16家鐵道公司負責運營,其中JR東日本負責運營18條線路,12家私鐵公司共運營20條線路,詳見表1。

2. 有序的良性競爭

正因為有了足夠發達的軌道交通網絡和多元化的經營主體,日本乘客到達同一個地點可以選擇不同運營公司的線路。不同運營公司為了追求更大利潤,都根據各自的優勢努力吸引乘客乘坐本公司的線路,主要反映在不同的票價水平上。總體說來,日本城市軌道交通中,地下鐵、JR(日本鐵路公司,前身為日本國有鐵道)和私鐵各有優勢,地下鐵一般占據著城市核心位置,由外圍線路輸送大量客流,沒有太大競爭壓力,所以票價最高。JR和私鐵的競爭則相當激烈,由于JR和私鐵在承擔市郊通勤客流的功能基本重合,部分線路也相互重合。JR的優勢在于原國鐵路網及對外樞紐布局的銜接,旅行速度較私鐵也更高。而私鐵的優勢依托多元化的經營,適當降低票價吸引客流,通過運輸以外的事業提高綜合收益水平。東京首都圈各鐵道運營公司承擔客流的占比情況見圖1。


由圖1可知,2005(平成17年)首都圈鐵道客流中,JR占39.2%,地下鐵占21.9%,私鐵占38.9% ;2010(平成22年),JR占37.2%,地下鐵占23.1%,私鐵占39.7%;2015(平成27年),JR占37.2%,地下鐵占24.2%,私鐵占38.6%。JR、地下鐵、私鐵三方根據各自優勢有序競爭,10余年間各自分擔的鐵道客流比例基本穩定。

3. 多元化的經營戰略

日本政府雖然對城市軌道交通建設進行補貼,但不對運營企業進行運營補貼,運營企業需要自負盈虧。日本城市軌道交通運營企業尤其是私鐵企業采取的是鐵道客運為中心,以物業開發及租賃、商業地產運營、公交運營、出租車運營、旅游觀光等為副業的經營模式[2]。從1955年開始長達20年的經濟高速增長期,私鐵企業通過主、副業相互補充的形式高效地開展著經營活動,奠定了作為城市綜合運營商的基礎。在后來的日本經濟整體不景氣時期,私鐵企業仍然具備從事大型城市綜合開發活動的能力。日本共有14家大型私鐵企業在大城市交通中發揮重要作用,它們的收支比基本上都達到或超過了100%[2],其根本原因主要是日本私鐵企業采取了多元化經營戰略所帶來的良好結果。

(三)人性化

基于法制的引導和保障以及市場化的運作和服務,日本城市軌道交通凸顯了“以人為本”的高水平服務。愈高水平的服務才會吸引愈多的乘客去選擇城市軌道交通出行,從而給運營企業帶來愈多的正效益、給城市發展帶來愈多的正效益。日本城市軌道交通高水平的服務體現以下幾個方面。

1. 多層次、多制式

日本的城市軌道交通網絡,按制式分類,主要有地鐵、普通鐵路、跨坐式單軌、自動導向軌道等構成;按層次分類,主要有市區線、市域線、專用線(空港線、迪斯尼線)等。以東京為例,普通鐵路占整個網絡長度的80%以上,地鐵占12%,其余為跨坐式單軌、自動導向軌道等制式。由于東京的單中心城市布局,城市中心的全日出行強度較高,而城市外圍呈現明顯的潮汐特性和超高峰特性。因此,地鐵線集中在山手線內的核心區,采用單線運營,滿足了中心全日出行強度較高的特性;JR、私鐵等城市軌道交通服務外圍市域、市郊區域,多為地面鐵路形式,采用跨線、共線運營、靈活編組模式,應對通勤客流潮汐和超高峰特性。

2. 靈活的運營模式

日本城市城市軌道交通尤其是普通鐵路,運營模式十分靈活,根據客運需求開行各種越行和區間車,在同一線路上包括站站停慢車、大站快車(普快、直快)、直達特快,并根據客流情況靈活編組。這種靈活的運營模式充分對接了不同旅客的出行需求,提高了運輸效率,減少了無效成本支出。 

3. 高效的換乘樞紐

日本城市軌道交通的換乘方便主要體現在兩個方面,一是多條軌道交通線路集中換乘,如大江戶線合圍36km2內,共133座車站,其中2座5線換乘車站、5座4線換乘車站、10座3線換乘車站、18座2線換乘車站。二是以軌道換乘車站為中心,將公共汽車站、出租車站、地下停車場等都包含在內,形成一個大型的立體空間,為乘客換乘提供了非常便利的條件,乘客只需通過完善的導向標識下進行立體換乘。

4. 直通運營

為了減少各線路尤其與向心線路的換乘時間,日本各軌道公司聯合發起了外圍線路與核心區線路貫通運營的業務。如東京都有10條地鐵同普通鐵路聯合發起跨公司、跨區域的直通車服務,從而使列車的服務半徑由市中心向外延展了50多km。這樣的直通服務減少了換乘的頻率,也緩解了各大換乘站的擁擠程度,加強了中心區與周邊城郊的聯系,節省了乘客時間。

5. 車站周邊的一體化(以新宿站為例)

新宿站不只是一個車站,而是包括JR、京王、京王新線、小田急、地下鐵丸之內線、都營地下鐵新宿線、都營地下鐵大江戶線七個車站的組合。新宿站目前已經超過了200個出口(JR新宿站本身就有47個出口),2016年新宿站日平均乘降人次為347萬。車站周邊,無論在地上還是地下都有十分密集的商業服務設施,眾多出入口和通道將車站和周邊商業設施融為一體。車站與周邊的一體化,既促進了商業、服務業的集聚,也促進了車站的客流效益,達到共生共榮的狀態。

6. 車站周邊的綜合開發(以澀谷站為例)

澀谷站匯集了4家軌道公司的9條線路:JR山手線、JR琦京線、JR湘南線、東急田園都市線、東急東橫線、京王井頭線、地鐵銀座線、地鐵半藏門線、地鐵副都心線,每天的換乘人數超過300萬人次,是日本僅次于新宿站的第二大交通樞紐,也是世界上日均換乘人數排名第二的巨型交通樞紐[5]。

澀谷站在改造之初,就以城市軌道交通站點為中心制定了該區域的規劃導則,在規劃范圍內的所有項目都需要嚴格根據規劃導則進行開發,確保所有改造項目得以實現。澀谷站周邊地區的規劃目標是“通過集成和導入高層次的功能業態,提高生活文化發源地澀谷的活力”。具體來講包括五大功能:文化交流和觀光功能、社區生活服務功能、創意產業服務功能、國際商務服務功能、商業功能。澀谷車站及其周邊“站城一體”的綜合開發,提升了澀谷的吸引力,帶動了城市的發展。

7. 完善的步行系統(汐留站為例)

日本通過城市軌道交通車站與周邊立體空間的整合,基本實現了步行系統和城市軌道交通系統的無縫銜接。通過地下空間的一體化開發及行人天橋系統,無縫對接車站周邊商業、辦公設施,實現WALK+RAIL模式。如東京汐留車站地區,為了支撐留再開發地區國際商務中心的定位,在步行銜接以及公共設施規劃上,其在區域再開發階段就規劃了大規模地下公共空間,包括地上和二層步行連廊。

8. 無障礙設施

日本的城市軌道交通車站,注重配套人性化的服務設施,特別是對殘障旅客的出行更為重視。所有車站都設有盲道,車站設施分布說明和自動售票機均有盲文標注;車站內設有多功能衛生間,有殘障人士專用廁所;為了方便殘障人士和老年人,站內設置一定數量的無障礙電梯。運營公司還會邀請乘客尤其殘障乘客,對各種服務設施評價,聽取他們的改進意見。

9. 多樣化服務

為了適應高峰期龐大的客流量,為了滿足不同乘客的生理與心理的需求,日本城市軌道交通設置有多樣的列車車廂可供選擇。例如,夏天天氣炎熱,列車往往打著強冷的空調,但是也會單獨安排一節或幾節弱冷的車廂供體質較弱的人群乘坐;為了維護女性的安全,在客流量不大的情況下,每趟列車都在中間部位設有女性專用車廂,供女士和學齡前兒童乘坐;為了照顧心臟病人,每節車廂都有專門的心血管病人坐席,在這些特殊坐席附近的乘客都被要求關閉手機電源,以免影響心臟起搏器的工作;一般的城市軌道交通都是全面禁煙的,但為了照顧煙癮十分嚴重的乘客,日本列車開辟了專門的吸煙車廂,以滿足這部分乘客的需求。

10. 不設安檢

日本所有的城市軌道交通車站均不進行安檢,因為面對每天巨大的客流,若增加安檢將影響乘客進出站的速度、改變車站的流線、影響正常的客流組織,有悖于公交出行的快速和便捷。日本的地鐵車站曾經發生過恐怖襲擊或者安全事故,比如1995年3月20日東京地鐵的沙林毒氣襲擊事件,造成13人死亡、5500多人受傷。事件發生后,政府加強了立法工作和相關應急預案的完善,地鐵公司增加了視頻視像頭及安保人員、突出違禁品告示說明、設置透明垃圾箱等措施,但未對地鐵車站增加安檢設施。

二、我國城市軌道交通發展過程中面臨的問題

我國城市軌道交通建設始于上世紀50年代至70年代,直到上世紀80年代末,我國僅北京和天津有地鐵40km。隨著國民經濟的快速發展,對城市軌道交通的需求也飛速增長。截至2019年6月底,我國累計37個城市投運城市軌道交通線路6126.82km。在行業高速發展的過程中,我國城市軌道交通也遇到了諸多問題。

(一)城市軌道交通分類不清晰

根據《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》(國辦發〔2018〕52號),“城市軌道交通系統,除有軌電車外均應納入城市軌道交通建設規劃并履行報批程序,省級發展改革部門會同城鄉規劃主管部門、住房城鄉建設部門進行城市軌道交通建設規劃初審后,按程序向國家發展改革委報送建設規劃。我國申報建設地鐵的城市,其一般公共財政預算收入應在300億元以上,地區生產總值在3000億元以上,市區常住人口在300萬人以上。申報建設輕軌的城市,其一般公共財政預算收入應在150億元以上,地區生產總值在1500億元以上,市區常住人口在150萬人以上。擬建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不低于每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次,遠期客流規模分別達到單向高峰小時3萬人次以上、1萬人次以上。以上申報條件將根據經濟社會發展情況按程序適時調整。”

目前,城市軌道交通的制式繁多,但申報城市軌道交通的條件僅分為地鐵和輕軌兩類。在沒有給出地鐵和輕軌的明確定義的條件下,很難將各種制式簡單的歸類為地鐵或是輕軌,各方執行相關規定時往往存在不同理解。而日本對于鐵道種類有著較清晰的分類和明確的定義,有利于分類指導。

(二)城市軌道交通企業財務狀況普遍不佳

根據中國城市軌道交通協會不完全統計(28個城市,不含市域快軌及有軌電車),2018年全國城軌交通平均單位車公里運營成本23.8元,平均單位車公里運營收入17.2元,收支比為72%。其中,僅有杭州、青島、深圳、北京4市的收支比超過100%,整體上我國城軌企業財務狀況普遍不佳,需要政府的持續補貼。

我國各個城市(除北京、杭州和深圳引入了香港地鐵外)基本只有一個城市軌道交通運營企業,基本形成壟斷。而且大多數城市軌道交通企業由政府主導,定義為公共部門(不以盈利為目標),缺乏多元化的經營,收入主要依靠票務收入,無法覆蓋運營成本,只有長期依靠政府補貼才能持續經營。由于沒有盈利目標且有政府補貼兜底,城市軌道交通企業在節約運營成本、提高運營效率方面缺乏積極性,長此以往,政府補貼持續變大將成為財政的巨大負擔。

(三)城市軌道交通PPP項目實施不規范

由于缺乏合適的社會投資人、政策限制等原因,城軌項目往往面臨落地難的問題。為了促使項目盡快落地,很多城軌PPP項目存在不規范實施的問題。如某城市地鐵項目采用PPP模式,約定延期支付工程款,其實質為BT模式;某城市地鐵PPP項目引入基金進行股權投資,但約定固定回報,為明股實債;某城市地鐵PPP項目的項目公司不承擔實質性運營服務,重建設輕運營。不規范實施的城軌PPP項目不但有違采用PPP模式的本意,而且為地方財政支出帶來巨大風險。

(四)難以復制“軌道+物業”模式

基于《土地法》,對于交通設施及配套用地,政府可以通過無償劃撥的方式配置給城軌企業,但“物業”需要在經營性用地上才能開發。已通過劃撥方式取得的用地,未來沒有法律依據可以直接轉為經營性用地。城軌企業若要取得經營性用地的開發權,需要履行招拍掛程序。而我國城軌企業財務狀況較差,難以籌集大量現金競拍土地,即使能籌集到競拍土地的資金,但較高的土地成本也給未來的開發收益帶來不確定性。因此,基于目前的政策環境,我國城軌企業很難復制“軌道+物業”模式。

(五)服務水平有待提高

國內城市軌道交通企業為政府公共部門,更多是為完成政府下達的任務,從制度、機制上沒有以乘客為本的動力,所以在人性化方面存在較大的不足,較日本差距甚大。尤其是高峰期的擁擠和限流、車站的換乘不便、與其它交通方式銜接不暢、步行不友好、與周邊商業設施結合不充分,無障礙設施不足等方面,極大影響了乘客的出行品質和城市軌道交通的吸引力。

三、啟示

日本通過法制引導與保障、運用市場手段、堅持“以人為本”,在持續不斷的改進下,基本實現了城市軌道交通的健康發展。我國城市軌道交通發展正面臨著由數量向質量轉變的過渡期,筆者認為,日本城市軌道交通健康發展的經驗對我國的啟示主要包括以下幾點。

(一)加強城市軌道交通的立法工作

1.進一步明確城市軌道交通審批的分類及標準,以分類指導其健康發展;

2.加快PPP立法,為軌道交通PPP項目規范實施提供相關法律法規的引導和保障,實現PPP模式“減少政府支出,提高運營效率”的本意;

3.盡快開展軌道交通土地開發的政策研究,加大軌道交通的資源開發、融資創新的支持力度。

(二)推進城市軌道交通的市場化

1. 通過賦予城市軌道交通企業“市場主體”屬性,激勵其提高服務水平、降低運營成本、提高運營效率,引導城市軌道交通運營企業的自負盈虧;

2. 努力構建多元運營主體有序競爭的格局,鼓勵城軌企業對非票務(廣告、通信、商業)業務的開發和經營,努力實現軌道交通外部正效應的內部化。

(三)堅持“以人為本”的理念

1. 以緩解城市軌道交通高峰時段的乘客擁擠及車站限流、減少乘客換乘時間為目的,著力分析既有線網問題,通過局部改造或加密新線,同時結合乘客的出行需求,通過新建或改造,構建多層次多制式、運營靈活、快捷高效的城市軌道交通運輸網絡;

2. 大力提倡城市軌道交通與常規公交網、鐵路網、城際網的融合、協調發展,努力構建分工明確、銜接方便的綜合公共交通體系;

3.積極借鑒日本“站城一體”、“以人為本”的理念,以城市軌道交通站點尤其是樞紐站點為核心與周邊區域融為一體的城市中心,包括無縫銜接的連續地下、地上及空中步行系統,以及便利的商業、生活設施,提高城市軌道交通的吸引力以及城市活力;重視無障礙出行和人文關懷,提高乘客的出行品質。

【參考文獻】

[1] 日本國土交通省. 日本首都圏出行報告書[R].日本.2017.

[2] 葉霞飛等.日本城市城市軌道交通建設融資模式與成功經驗剖析[J].2002,23(4):126-130.

[3] 孫壯志等.日本城市軌道交通的相關制度[J].2002,76(4):16-19.

[4] 張子棟等.我國城市城市軌道交通法規體系相關問題研究[R].北京:中國城市規劃設計研究院,住房和城鄉建設部地鐵與輕軌研究中心, 北京市基礎設施投資有限公司,2012:49-52.

[5] 王逸倫等. 日本城市城市軌道交通人性化客運服務的特點與啟示[J].2013,33:240-242.




 
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